Предмет і методи муніципального права. Система муніципального права
Більшість населених пунктів у Росії має місцеві органи влади, які мають досить широким колом повноважень в аспекті реалізації напрямів соціально-економічного розвитку. Є окрема галузь законодавства, яка регулює даний процес - муніципальне право. Які його особливості та структура?
Зміст
Визначення
Перш ніж говорити про те, що являють собою методи муніципального права, визначимося з основним предметом досліджуваної нами теми. Термін, про який йде мова - досить новий для російської юридичної науки. І тому, щоб зрозуміти його природу, спочатку буде корисно дізнатися, що означає слово "муніципальний". Воно має латинське походження: municipium - це, якщо слідувати поширеною трактуванні, громада, яка керує собою сама. Таким чином, муніципалітет - це якесь суспільно-політичне утворення (місто, сільське поселення, район), наділене функціями самоврядування.
Поняття муніципалітету практично не було поширене в радянській юридичній науці. Місцеве самоврядування так чи інакше здійснювалося в рамках системи рад, яка була досить строго вертикалізувати. Локальних повноважень у міст і районів було не так багато. Тому муніципальне право РФ, як вважають багато дослідників, все ще зазнає стадію становлення. Хоча, як зазначають багато експертів, наша країна - якщо говорити про розвиток відповідних політичних інститутів - в цьому напрямку робить значні успіхи. У Росії є муніципальні бюджети і законодавства. Локальні суспільно-політичні утворення в РФ володіють в цілому значною самостійністю у прийнятті ключових рішень в аспекті самоврядування.
Що ж таке муніципальне право? Відразу відзначимо - розуміти цей термін можна в декількох трактуваннях. В рамках першої його можна розуміти як галузь права, що регулює відносини суб'єктів на локальних рівнях, тобто в процесах, що відображають механізми самоврядування. Інша трактування терміна передбачає розуміння під ним навчальної дисципліни. Третя - відповідно, наукового напрямку - в юриспруденції. Разом з тим всі три трактування взаємопов'язані. Справа в тому, що їх об'єднує основний предмет муніципального права - суспільні відносини, які виникають в ході реалізації адміністративною одиницею функції самоврядування. У кожній з інтерпретацій даний аспект так чи інакше зачіпається.
Предмет
Перед нами стоїть завдання детально вивчити муніципальне право саме в першій трактуванні. Чим воно відрізняється від інших галузей законодавчого регулювання? Перш за все, є особливий предмет і специфічні методи муніципального права як галузі права. Розглянемо відповідні категорії більш докладно.
Сутність предмета ми, в принципі, виклали вище - це комплекс соціальних відносин, що виникають у процесі реалізації функцій місцевого самоврядування. Разом з тим можна кілька структурувати дане визначення. Справа в тому, що поняття "предмет", "метод муніципального права" - явища складені. У чому це проявляється? На прикладі предмета можна сказати, що його формують кілька базових структурних одиниць. По-перше, це суб'єкти муніципального права - люди, посадові особи, колективи, організації і т.д. По-друге, це дії осіб, що беруть участь в процесі самоврядування. По-третє, це предмети взаємовідносини суб'єктів муніципального права. Деякі експерти виділяють також і четвертий структурний елемент предмета відповідної галузі права - суспільні події, які формують собою фактори виникнення взаємин на рівні місцевого самоврядування.
Метод
Метод галузі муніципального права, так само, як і аналогічний компонент інших сфер законодавчого регулювання, являє собою спосіб, за допомогою якого якийсь суб'єкт впливає на підконтрольний йому об'єкт або взаємодіє на аналогічну собі структурну одиницю. Таким чином, як таких окремих методів, задействуемих в муніципальному праві, на практиці досить багато. Тому перераховувати їх все не надто доцільно. Ми виділимо лише основні їх категорії.
Диспозитивний і імперативний методи
Зокрема, базові методи муніципального права - імперативний, диспозитивний. Який з них у відповідній галузі законодавчого регулювання переважає? Є думка, що, оскільки місцеве самоврядування в цілому публічний інститут, то для нього більшою мірою властиві імперативні методи. Їх сутність у тому, що, по-перше, передбачається нерівність між суб'єктами, що формують взаємини, а по-друге, мають місце правила і норми, обов'язкові до виконання - зазвичай на рівні законів.
Як правило, система муніципального права включає наступні основні імперативні методи. По-перше, цей припис. Його сутність - у встановленні норм і алгоритмів дій, адресованих суб'єктам правовідносин, порушення яких (або помітне відхилення) буде суперечить законодавству. По-друге, це заборона. Його сутність - у встановленні обмежень на дії, які може здійснювати суб'єкт правовідносин при наявності механізмів відповідальності.
Диспозитивні методи муніципального права, у свою чергу, також діляться на кілька різновидів. По-перше, це дозвіл. Його сутність у тому, що суб'єкти правовідносин наділяються рівними можливостями в аспекті здійснення деяких дій (а також прийняття рішень про те, щоб не робити ніяких активностей). Дозвіл може носити характер певного. У цьому випадку суб'єкт може вибирати дію із запропонованого спектру. Можливо також і невизначене дозвіл - коли суб'єкт може робити те, що бажає. По-друге, це узгодження. Даний метод правового регулювання муніципального права припускає, що два суб'єкти повинні прийти до загального розуміння по деякому питання. По-третє, це рекомендації. Цей метод передбачає, що суб'єкти правовідносин мають деякі бажані до виконання моделі поведінки з погляду законодавця. По-четверте, це заохочення. Його суть: якщо суб'єкт правовідносин обере деяку модель поведінки, то він може розраховувати на якісь преференції і пільги від законодавця.
На думку деяких експертів, є також ще один метод, який містить муніципальне право як галузь права. Йдеться про механізм гарантій. Але сутність даного методу, головним чином, характеризує взаємини не стільки суб'єктів, локалізованих всередині муніципалітету, скільки самої суспільно-політичної одиниці, що займається самоврядуванням, і держави. Основна ідея тут - федеральна або загальнонаціональна влада гарантує муніципалітету право реалізовувати відповідні повноваження.
Муніципальне право як система
На думку сучасних юристів, муніципальне право формує собою окрему систему норм і відносин. Навіть при порівняно молодий зміни структури державного устрою в РФ в нашій країні дана закономірність також наявний. Система муніципального права - це складені явище. У його структурі виділяють такі основні компоненти.
По-перше, це демократичні механізми, що формують процес місцевого самоврядування. На цьому рівні визначаються основні суб'єкти правовідносин. По-друге, це ресурси місцевого самоврядування - бюджетні, територіальні, кадрові і т.д. На цьому рівні, як правило, визначається потенціал для здійснення суб'єктами правовідносин деяких активностей. По-третє, це повноваження місцевих органів. На цьому рівні в значній мірі визначається те, які методи муніципального права можуть застосовуватися в переважному порядку.
Законодавчі джерела
Муніципальне право як галузь права передбачає наявність відповідних законодавчих джерел, які формують сукупність норм, які фіксують і регулюють відносини між суб'єктами самоврядування. У числі таких можуть бути конституційні джерела, федеральні, регіональні і місцеві закони РФ, укази Президента, постанови Уряду.
Джерела місцевого права класифікуються юристами на дві основні групи.
Типи нормативних актів
По-перше, це як такі нормативні акти, які представляють собою односторонні, вольові розпорядження на адресу всіх або деяких суб'єктів правовідносин, посадових осіб. Даного виду джерела, в свою чергу, поділяються на систематизовані, що представляють собою комплекс правових норм, які зачіпають ключові, загальні для більшості суб'єктів питання, а також на галузеві - ті, що регулюють процеси в окремих сегментах. Деякі юристи вважають за краще поділяти нормативні акти, виходячи з їх юридичної природи. Зокрема, джерела можуть бути видані парламентами муніципалітетів або ж бути підзаконними правовими актами, які видають органи виконавчої влади. Є ще один критерій класифікації нормативно-правових актів - рівень, на якому вони приймаються. Джерело права може бути виданий федеральним органом влади, регіональним, муніципальним або ж через одного з прямих демократичних інститутів - референдуму, народного сходу.
По-друге, це муніципальної-правові угоди. Вони являють собою договори, які регулюють рівень повноважень муніципалітетів співвідносні з управлінням на рівні державної влади. Безумовно, природа нормативно-правових актів другого типу багато в чому визначає сутність перших. Для того щоб ефективно управляти якоюсь сферою, муніципалітет повинен мати відповідні повноваження. Якщо, скажімо, у якогось міста чи району влада відбере право вирішувати питання, пов'язані, наприклад, зі сферою освіти, то локальні нормативні акти, регулюють відповідну галузь, муніципалітет розробляти в принципі не буде.
Є запропонований деякими дослідниками критерій класифікації норм залежно від рівня їх впливу на процеси. В рамках даної концепції, регулювання здійснюються на таких основних рівнях.
По-перше, це правові норми, які фіксує положення муніципальних органів влади в національній політичній системі, визначають структуру органів влади в локальних суспільно-політичних одиницях. Це можуть бути конституційні джерела, федеральні закони та підзаконні акти. Також до цієї категорії нормативних актів експерти відносять ті, що розкривають суть мають відношення до муніципальному праву термінів.
По-друге, це правові норми, які фіксують те, як повинні формуватися ключові інститути влади в рамках муніципалітетів - за допомогою виборів або призначень, то, як довго виконують свої функції посадові особи, які повноваження є у них, які їхні предмети відання.
По-третє, це норми гарантує типу. Вище ми сказали, що таке метод правового регулювання муніципального права як гарантії. Мова тут йде в більшості випадків про норми загальнонаціонального або регіонального рівня, які відображають самостійність місцевої влади в аспекті функціонування ключових локальних політичних інститутів - парламенту, виконавчих органів, судів.
Також існують норми, що фіксують відповідальність місцевої влади та посадових осіб. Муніципалітети можуть бути підзвітні як власним громадянам, так і державі в цілому. У деяких випадках законом визначаються механізми відповідальності місцевої влади також і перед організаціями.
Мети муніципального права
Сутність і основні методи муніципального права ми вивчили. Розглянемо тепер інший нюанс - цілі, що визначають необхідність функціонування інститутів законодавчого регулювання місцевого самоврядування. А також відповідні їм завдання.
Для початку вивчимо те, яка основна мета створення інституту муніципального управління. Згідно поширеній точці зору, вона полягає в підвищенні рівні життєзабезпечення громадян, що живуть в рамках локальної суспільно-політичної одиниці - міста, району, сільського поселення. Співвідносні з цією метою є ряд ключових завдань, таких як, наприклад, розвиток соціальної інфраструктури, локальної економіки, охорона природи, вдосконалення системи зайнятості і т. Д. Для того щоб зазначені завдання виконати і досягти, таким чином, цілі, місцевими органами влади задіюються механізми управління. Власне, їх правове забезпечення визначається специфікою системи муніципального права. Таким чином, основна мета муніципального права - законодавче забезпечення діяльності місцевих органів влади, легітимізація процедур управління.
Муніципальне право та інші сфери регулювання
Яким чином співвідноситься муніципальне право і інші сегменти законодавства? Як вважають багато юристів, галузь, про яку йде мова, належить до категорії додаткових. Предмет і метод муніципального права, таким чином, вторинні по відношенню до аналогічних явищ для інших сегментів законодавства. Вони з'явилися в результаті еволюційних змін у механізмах місцевого самоврядування. Взаємодіють з муніципальним галузі права - конституційне (воно визначає ключові початку, що впливають на механізми самоврядування), адміністративне, цивільне, трудове, фінансове та інші.
Якщо говорити про конституційне право, то воно багато в чому відповідає за рівень повноважень, яким володіють місцеві органи влади. Вище ми назвали, перераховуючи методи муніципального права, метод гарантій. Він багато в чому заснований на дії конституційних положень. Адміністративне право - також в числі найбільш близьких галузей співвідносні з муніципальним. З чим це пов'язано? Справа в тому, що один з ключових ознак місцевих органів влади - адміністративна правосуб'єктність. Тобто мерії, міські ради та інші структури влади на рівні муніципалітетів можуть задіяти у своїй роботі адміністративне законодавство, накладати відповідні стягнення на громадян або ж посадових осіб. Цивільне, в свою чергу, право також тісно взаємодіє з муніципальним. Основна область їх взаємозв'язку - нормативні положення законів, які визначають цивільно-правовий статус суспільно-політичної одиниці, а також конкретних органів управління, в ній заснованих.
Муніципальне право як наука
Вище ми позначили, що під терміном "муніципальне право" може також розумітися наукова дисципліна. Вивчимо і цей аспект. Муніципальне право - це область юридичної науки. У Росії, як вважають багато експертів, воно виділилося в самостійний сегмент в 90-х роках. Хоча проблематика, пов'язана з процесами місцевого самоврядування, має довгу історію. Прообрази сучасних муніципалітетів існували ще в Російській Імперії, деякого роду схожість з такими були також і в рад при СРСР - відповідний історичний досвід сучасними дослідниками права також береться в розгляд. Більше того, ключовими джерелами, що відбивають сутність відповідної галузі, які вплинули на критерії, що дозволили сучасним дослідникам виділити предмет і метод муніципального права, в багатьох російських юридичних школах є книги, видані саме в Російській Імперії. Разом з тим вчені дореволюційного часу, як вважають експерти, які не виділяли галузь, про яку йде мова, в самостійну наукову дисципліну. Відповідна проблематика зачіпалася, головним чином, при залученні методів державного, а також адміністративного права.
Як ми вже сказали на початку статті, в СРСР муніципальні процеси в сучасному розумінні фактично відсутні. Проте радянські вчені також сформували цінний для російських дослідників досвід в аспекті вивчення проблематики, пов'язаної з активностями суб'єктів правовідносин на локальному рівні. Які методи муніципального права як науки задіюються сучасними російськими вченими? Як правило, вони діляться на загальнонаукові - такі як діалектика, конкретизація, системний метод, і спеціальні - це статистика, історико-юридичний аналіз, нормативно-логічне дослідження і т.д. Відповідний інструментарій російських дослідників постійно вдосконалюється.